黄杰() 

    一、  公民社会概念的提出90年代以来，学术界开始关注公民社会理论，直接背景是苏东社会

主义政权的失败；间接背景，则是改革开放以来中国社会和社会结构的变化，以及这种变化所带来

的国家和社会关系的调整和重建。

    肇始于70年代末的市场经济改革深刻地改变了中国的社会结构和人们的观念。在这20多年中，

首先在经济领域，单一的公有制经济被打破，单位制、身份制开始解体和废除；政府大幅放权，并

从许多领域退出，在社会诸多方面留下了一定真空；政治气氛相对宽松，依法治国的推行，公民的

基本权利开始得到一定的尊重。在这20多年中，首先被注意到并被着力调整的是国家和市场的关系。

可以说，迄今为止的中国改革开放的历史，就是国家和市场的关系不断调适、不断重新确立的过程。

随着改革的不断深入，国家和社会的关系问题渐渐浮出水面。

    人们认识到，现代社会，在行政（政府）体系和市场体系之外，还应有一个独立的社会体系。

在改革政府职能、完善市场体系的同时，必须构造新的社会体系。

    行政（政府）体系、市场体系、社会体系三者既相互独立，又密切联系。行政体系依靠国家法

律和国家法定权力对国家及社会公共事务进行有效的组织和管理，提供完善而高效的公共服务，它

对市场体系和社会体系有指导和规范的作用；市场体系按照经济规律建立，与国家经济体制相适应，

以利润最大化为目标，努力发展经济，促进市场繁荣，增强国家的经济实力，为社会体系的建立提

供物质保证；而社会体系则面向社会所有成员，管理那些政府管不了和管不好（政府失灵）、市场

不愿管（与其追求利润最大化相悖）和不能管（市场失灵）的社会公共事务，服务于行政体系和市

场体系。三者有各自独立的功能和范围，但都是建设现代化国家所必需，其最终目的都是为了国家

的富强和国民的福祉。

    社会体系应当有三个层次的内容：一是制度层次，即社会体系的相关法律制度，包括政府的社

会公共政策和社会保障政策；二是精神层次，主要是与现代市场经济和民主政治相适应的观念体系，

包括契约观念、公益观念、民主和法制观念、权利和义务观念等等；三是物质（实体）层次，包括

社会体系有关的资金、设施、组织、机构等。

    改革开放以来，我们对现代化的认识经过了一个逐步深化的过程。改革是全方位的，现代化也

应是全方位的。在政治上，我们正在致力于建立社会主义民主政治；经济上，我们正在建设社会主

义市场经济；在社会领域，我们的目标则应当是建立现代公民社会。市场经济和公民社会分别是民

主政治的经济基础和社会基础；而民主政治和市场经济则是公民社会的前提和保证。建设现代化国

家必须包括民主政治、市场经济、公民社会这三个方面。其中，公民社会建设起步最迟，迄未引起

足够的重视。它影响了改革的深入，影响了社会的充分发育，并是所有社会问题得不到及时正确解

决的关键所在。

    二、公民社会概念和理论目前学界对公民社会（civil  society）的概念歧义较大，归纳起来

有四种译法，这四种译法分别代表了对civil  society的四种解释，这就是：文明社会、市民社会、

民间社会和公民社会。文明社会是卢梭、洛克等人的古典用法，指与野蛮的自然状态相对应的状态，

在卢梭笔下，civil  society就是国家；市民社会是目前比较流行的译法，它来源于马克思主义经

典著作的中译，一般是指建立在自由市场经济和自由主义政治思想之上的国家以外的实体社会，过

去使用中囿于种种原因常含贬义；民间社会是台湾学者根据台湾政治生态、社会现状和中国传统特

点提出来的，着重强调对政府的对抗和不合作，并与中国历史上的民间下层社会相联系；而公民社

会则是苏东事变以后一些学者依据中国现实提出的一个比较积极的正面译法，它强调受到法律保护

的公民权利和公民参与，同时也比较强调国家和社会的良性互动，它“不仅包括了私域，而且也包

括了公域；不仅包括了不受国家干预的负面自由，而且包括参与国家政治事务的正面自由。这样定

义的civil  society不许国家公共权威涉足，却有权过问国家事务。……它不再是与自然状态相对

而言的文明社会，也不是消极保护私域免遭国家权力染指的市民社会。也许只有称它公民社会才恰

如其分，因为每一个人作为公民都享受国家无权侵犯的基本人权和影响国家政策过程的参与权”. 

注1 上述四种译法，除“文明社会”以外，在基本精神上并无区别，即国家和社会的分野、独立的

社会体系、通过自由结社等方式进行的广泛的社会参与并对公共政策产生影响等等。公民社会表明

国家权利的有限性，在国家权利之外，还存在与其对应的独立的民间社会。

    本文赞同秦晖的观点，认为所谓公民社会应当包括二层含义：一、指处于“国家”控制之外的

民间领域，由公民个人自主行为或自由公民的合作行为组成；二、人类社会的发展阶段，实际上就

是以市场经济、民主政治、公民个人自由与基本权利不受侵犯、公共决策由自由公民多数决定等这

样一些规则组织起来的现代社会的代名词。注2 公民社会至少包括以下特征：1 、  个人本位。个

人本位是现代公民社会的基本特征，指的是建立在现代社会体系之上的公民的自主行为，由此引伸

出独立人格、个人权利、自由民主等现代社会的基本观念。

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    2 、  自治精神。与个人本位相联系，公民社会体现出高度的自治性质，公民对自己的言行和

社会事务表现出更大的责任感，公民依法行使公民权利，参与社会事务，通过各种社会组织自己管

理自己。

    3 、  公益观念。包括慈善精神、志愿精神、互助精神等，其中引人注意的一点是出现了志愿

者和志愿组织。

    4 、  社团主义。本文所讲的社团主义，主要是指公民社会公民通过各种社团参与社会事务，

而不是学界通常提到的与集权主义相联系的社团主义。社团是公民参与社会生活的主要形式。目前

世界上大多数国家的法律都明文规定了公民享有自由结社的权利，其中最为典型的是作为当代国家

政权主要形式的现代政党的出现。 5、  法制原则。公民社会建立在法制基础之上，其各种社会关

系（公民之间、公民与社团之间、社团之间、社会与政府之间等）都是严格的契约关系。

    6 、  私域和公域。公民社会包括以市场经济和社会分化为基础建立起来的“私域”和公民据

以表达和交换意见以影响国家政策的“公域”（公共领域）。注3 三、东西方不同的城市文化对公

民社会的影响公民社会是一种城市文化。以中国为代表的亚洲国家，在城市的形成过程中走了一条

完全不同于西方的道路，形成了独具特点的城市文化。其中重要的一点是，从历史上看，亚洲国家

城市行政力量一直占据着举足轻重的地位逾千年没有间断，民间力量始终非常薄弱，始终受到行政

权力的支配和制约。城市在形成过程中起作用者主要不是市民，而是政治上的统治者，即皇帝、国

王或封建领主，是一种以政治势力为主导、权力结构作支架，社会分工为辅助的模式。这一点与西

方社会以参与为特征的平民主义政治文化截然不同。欧洲的传统城市是“城墙包围城堡，在市中心

有市民集会的广场，大教堂以及工商组合的事务所（即后来的市政厅），城市由这些工商业市民管

理”，注4 在中世纪西方的城市中，由于种种原因，以贵族为代表的城市政权先后离开了城市，城

市工商业者即市民阶级逐渐占据了统治地位。市民阶级是欧洲文明独特的产物。“西欧中世纪城市

市民的崛起，是人类文明史上的华彩乐章。行会（即由工商业者自发选出用来保护自身利益的组织

——引者注）在其中扮演着核心角色。有着五百年历史的行会，已将其遗产传递给了后来的民间慈

善组织、基金会乃至大学。”注5.现代西方的思想制度体系来源于古代希腊和罗马（古希腊城邦国

家和古罗马城市国家的规模相当于今天一个小型社区）。其精神遗产中最引人注意的有两点：一是

它的公民概念，一是它的法制精神。美国政治学家安东尼·奥罗姆指出，“亚里士多德关于希腊国

家的概念－城市国家，可归结为两个特征：城市国家居民的地位和城市国家统治的性质。首先，城

市国家是由城市内全体公民组成；公民是那些受人统治但又享有统治权益的人。包括技术人员、手

工业者以及大批奴隶在内的低等阶层并不属于作为国家成员而够享受公民资格的人们；第二，城市

国家的统治是由法律和希腊城市传统所构成；对亚里士多德来说，法律是城邦最重要的特征。”注

6.古希腊人的公民概念与今天的公民概念无疑有着很大区别，在古希腊享有公民权益的人只是社会

的一部分。随着历史的发展，今天公民的概念和公民权利的内涵已经有了很大变化，公民权越来越

普及于广大市民（普通市民却不等于完全意义上的公民）。在我国，公民是指具有本国国籍，并依

据宪法或法律规定，享有权利和承担义务的人。公民身份的全部意义在20世纪似乎更为宽广，比其

表面的意义（仅仅参加政治组织、投票的权利）更为深化，公民身份有着更为深刻的内容，即有权

要求在所有的社会领域都享有平等的地位和均等的机遇。欧洲近代化的过程就是民族国家的逐渐形

成和公民权利不断增长的过程。美国社会学家汉纳·阿伦特在描述始于18世纪末的美洲民主试验时

说，构成现代政治参与制基础的假设前提是“一个人如果没有分享到社会快乐，他就不能被称为是

快乐的，一个人如果没有能够参与和分享社会权力，那么他将既不能被称作是快乐的，也不能被称

作是自由的。”注7 东西方社会中另一个值得注意的方面是公私观念和制度的不同。这一点公有制

下的中国比较典型。西方国家的公民社会是建立在其特有的文化传统之上，其财产的私有制已有许

多年的历史，因而形成了比较明确的产权关系和公私观念，形成了比较明确的公共空间和私人领域。

公共空间或公共领域“是介于国家与社会之间进行调节的一个领域，在这个领域中，作为公共意见

的载体的公众形成了”. 注8 公共领域并不是从来就有的。只是到了 18 世纪末，市民阶级的崛起，

“社会成了与国家相对立的一个私人领域，一方面，它清楚地从公共权力中分化出来，另一方面，

在市场经济的风险之中，生活的再生产超出了私人家政的限制，在这个意义上，社会成为一种共同

关心的对象。资产阶级公共领域可以被理解为集中形成公众的私人的领域。”注9 政府的活动一般

仅限于公共空间，未经许可，政府一般不得进入私人领域。即以社区为例，因为房产和土地的私有

性，社区显然是比较典型的私人空间。西方社会从来就没有社区政府，国家进入社区通常是以协商、

服务等非正式方式。所以说西方社会经过了良好的发育，有着比较明确的公私界限，有着长期的自

治的传统。在这样的基础上产生公民社会乃是顺理成章的事。

    历史上，“中国从来没有产生过商业本位的政治实体，而且也不可能产生这样的政治实体。”

注10 1949 年以后的中国，实行以单位制度为代表的全能主义政体，形成强国家、弱社会的局面，

私人空间被压缩到最小范围（至今都不能说存在严格意义上的私人空间），社会未经充分发育，行

政权力无所不在，普遍存在着国家政权对社会事务的包揽、干预和侵犯，使得中国的社会发展长期

处于停滞状态。社会运作的低效率和高成本导致政府不堪重负，单位制度最终走向解体。中国的单

位制度与公民社会有着此消彼涨的关系，在严格的单位制度下，公民社会没有生存的空间；而当单

位制度逐渐走向解体，公民社会开始显露出生机，社区建设无疑为其提供了一个良好的平台。

    中国社会的特殊状况决定了中国的公民社会建设不可能走西方国家甚至东欧国家的道路，而应

当根据自身特点，制定相应计划，逐步推行，其中，政府的作用不容忽视。中国改革的目标之一是

“小政府、大社会”，这里的“小”是就其规模而言，就功能而言，“小政府”仍然是“强政府”

.改革的理想模式，是将现有的“强国家、弱社会”向未来“强国家、强社会”的方向发展，但在相

当长的一段时间内，国家对中国的社会改革仍将起到主导乃至决定性作用。

    四、非政府组织：公民社会的中坚力量非政府组织也叫非营利组织、志愿组织、“第三块”、

第三部门等。学术界有一种观点，认为非政府组织就是公民社会本身。本文认为，非政府组织是公

民社会的中坚力量，是公民社会成熟的重要标志，但公民社会的内涵远比非政府组织更为宽广。非

政府组织也应当成为社区建设的重要力量。

展开余文

    在现代社会，价值观念和群体利益趋向多元，导致社会结构和社会功能的多元化，政府不能也

不可能包办公民和社会的所有事务（国家行政权力在社会生活领域有意识的“功能让渡”）。所谓

非政府组织，就是一部分公民在法律允许的范围内，体现公民自己管理自己的宗旨，按照一定程序

建立起来的民间组织，它具有自发性（自愿结合）、代表性（一定范围）、功能性（具有一定功能）、

非营利性和民间性等特征。按功能，非政府组织可分为政治组织（如政治压力和游说团体）、经济

组织、文化组织、慈善公益组织和其它各种组织；按空间，非政府组织可分为社区组织和跨社区组

织。非政府组织是公民社会的有机组成部分，是现代社会体系的重要一环，在现代社会发挥着越来

越大的作用。公民的社会（政治）参与，很大程度上是通过非政府组织来进行的。它一方面代表了

社会（或社区）中的一部分人的利益，一方面又参与了公共政策的制定，承担了一部分社会功能。

由于它的民间性，它的作为就有很大的回旋空间，为政府所不能为；又由于它的代表性，它对公共

政策的制定就有一定的压力和影响力。一个社会是否健康发展，与它的非政府组织是否健康发展成

正比，与它的非政府组织的覆盖面和代表性成正比，或者说，非政府组织的健康发展，将极大地促

进社会的进步和发展。非政府组织越活跃，社会就越稳定；反之，社会一定潜存不少不稳定因素。

    在西方社会，非政府组织的发展固然有历史和文化上的渊源，但更多的是现代社会的产物。西

方国家政府和非政府组织的关系几乎都经历过从相互排斥、对抗、怀疑，到相互合作共同发展的过

程。一个重要的事实是，今天非政府组织的大部分资金来源是政府拨款。政府也因此将大部分社会

事务交由非政府组织来经营和管理。非政府组织是当前西方社会及许多发展中国家变化最大发展最

快的一个方面。在现代社会机制中，非政府组织的功能和作用日趋明显，并越来越重要，服务范围

几乎涉及所有领域，包括医疗保健、教育、社会服务（就业、营养、农业、住房、社会安全、文娱

体育、青年、妇女、管教和法律等）、社会公共福利（人权、慈善、社区改善和发展、志愿工作、

科学、社会科学、公共事业等）、艺术、文化、人文、环保、动物、国际交流、宗教和政治等等。

其核心是慈善机构、社区团体、工会、行业协会以及其他志愿团体。1997年美国有160 万个非政府

组织，总资产超过2 万亿美元，年收入1 万亿美元，一半成年人志愿捐献200 多亿小时，相当于900

万全时工人干一年，价值2000亿美元；英国有35万个非政府组织，39% 以上的人参加各种志愿活动；

加拿大有7 万个，平均每450 人就有一个；日本以社区为中心的互助组织囊括了90% 以上的日本家

庭。在发展中国家，孟加拉国有1 万个非政府组织，菲律宾2.1 万个，智利2.7 万个，阿根廷2000

个。

    中国最近几年也出现了若干严格意义上的非政府组织，主要集中在环保领域，如“自然之友”

协会、“地球村环境文化中心”、“绿家园”等。注11发展非政府组织已成为国际性趋势。世界各

国各自从本国情况出发，纷纷制定发展非政府组织的计划，并逐渐让其承担大量的社会事务。联合

国提出的社区发展计划，促进了非政府组织的快速发展。非政府组织间的国际合作也日渐增多。非

政府组织已越来越成为国际间一支不容忽视的力量。社区志愿组织是社区建设的主体，也是非政府

组织的重要组成部分。

    五、社区建设对公民社会的意义80年代中期以来，中国的社区问题提上各级政府的议事日程。

最初是作为经济改革的配套措施，结合传统民政工作的转型，带有很强的功利色彩。从社区服务到

社区建设，表明我们对中国社区问题认识的深化，对中国社会改革认识的深化。目前中国社区建设

“官方热、民间冷”的局面已经证明，用传统的观念和运作方式开展社区建设是行不通的。社区建

设必须要与中国的社会改革联系起来，必须要以公民的广泛参与为前提，必须要培育一个独立而功

能健全的社会体系。社区建设的发起者也许并没有意识到，社区建设成为中国社会改革的起点，也

成为构建中国公民社会的重要举措。

    依据中国政府文件的解释，社区建设“是在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，

强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区

成员生活水平和生活质量的过程。”注12社区建设和社区发展这两个概念基本相似，许多学者经常

将两者混用，实际上两者还是有一些微妙的区别的。首先，社区建设是我国的特有提法，社区发展

是国外（包括联合国）的习惯用法，在我国只是在学术研讨中时常被引用，官方文件中并没有强调

社区发展；因此社区建设更多地是考虑到我国的国情，根据我国的特点提出来的，目前只是在沿海

较为发达的大中城市开展，而社区发展更多从世界范围，首先在经济文化相对落后的发展中国家的

农村地区，作为扶贫项目推广，以后才逐步转向城市；从字面理解，社区建设具有很强的现实性和

针对性，强调解决社区紧迫的现实问题，社区发展则更带有前瞻性，试图从整体上实现社区的和谐

发展。

    社区是公民社会的基本组织形式。地域性是社区的重要特征，但共同的价值观念对社区的重要

性也逐渐被人们所认识，出现所谓精神社区和心理社区，如协会、社团等，从这个意义上来说，公

民社会就是由各种形式的社区组成，公民的各种活动无不与社区相关，离开社区，现代社会无从谈

起。

    一个强大的社区是医治各种社会疾病的基础，也是社会持续健康发展的前提。多年以来，对社

会问题，我们习惯于依靠行政手段来解决，出现什么样的社会问题，我们就成立什么样的行政组织。

结果机构越来越庞大，冗员越来越多，问题却不一定能得到解决。因为在现代社会，社会问题纷繁

复杂，单纯依靠行政手段已无法奏效，而且其运作成本太高，政府无法承受，单位制度的失败就证

明了这一点。因此，面对社会问题，只能由政府和社会联手共同解决，其中社会的作用更为重要。

而社区则是解决各种社会疾病和社会问题的基本场所。

    社区建设为公民社会的发展提供了良好的契机。社区建设的根本目的是建立现代公民社会，也

是建立与中国的民主政治、市场经济体制相适应的中国城市基层社会管理模式。社区建设除了政府

的力量以外，还需要建立一个强有力的民间社会来承担大量的社会事务，它将推动中国社会的发育，

促进中国的城市社区逐渐走向自治。中国公民社会的发展将是一个长期的艰难的过程，还有很长的

路要走，但可以从社区建设起步，中国城市社区建设无疑为其提供了一个理想的切入点。

    公民社会将大力促进社区建设。公民社会的组织、制度、观念等，都是社区建设所必须，都将

对社区建设起到积极影响。值得注意的是作为公民社会中坚力量的非政府社区组织对社区建设的强

有力的作用。社区建设的题中应有之意，就是政府力量逐渐从社区淡出，把社区还给社区，从大量

的社会事务中解脱出来，并有意识地培养大量的社区组织，用以承担社区事务，发挥社区自治的功

能。这方面，上海浦东新区罗山市民会馆交由社会组织管理和运作，无疑为中国的非政府组织参与

社区事务提供了成功经验。

    社区建设与公民社会的结合将有力推动中国的社会改革，两者相辅相成，互相促进。我国的政

治民主化进程只能从社会底层开始，农村中的村委会和城市中的社区居委会的民主建设，是中国特

色的“草根民主”和“草根政治”，对中国的社会发展具有深远意义。西方市场经济社会，一般没

有社区政府，但地方政府产生于社区，其市政官员或议员大多是以社区为基础民选产生，并被要求

具有相应的社区工作经验，社区与选区紧密相关。地方政府民选官员实为社区民意代表，其从政经

历多由社区工作开端，议员在当选社区设有办公室，定期接受民众的来访。此外，政府的公共项目

主要是服务社区的，其资金来自税收，大体说来，一级税收，一级政府；一级政府，一类服务，以

社区税收形成的公共服务范围就成为政府意义上的社区。有论者已经注意到中国的人民代表大会制

度和政治协商制度与社区工作的接轨并进行了探索，这无疑是有益的尝试。社区建设将为中国的自

下而上的政治改革提供一条思路。

    公民社会和社区建设都离不开公民的广泛的社会参与。没有公民的广泛参与，公民社会和社区

建设都是一句空话。可以说，公民的广泛的社会参与，既是公民社会和社区建设能否成功的关键，

也是其终极目标之一。健康的社区建设，将极大地调动广大群众的参与热情；通过公民的广泛参与，

实现社区自治，反过来又将促进社区建设，并逐渐推动公民社会的建立和发展，进而对中国的社会

改革起到积极的作用。

    注释：注1 ：转引自邓正来：《国家与社会——中国市民社会研究的研究》《中国社会科学季

刊》（香港）1996夏季卷，总第15期，P176注2 ：邓正来：《国家与社会——中国市民社会研究的

研究》《中国社会科学季刊》（香港）1996夏季卷，总第15期，P178注3 ：秦晖：《政府和市场以

外的现代化》，浙江人民出版社1999年版，P24-25注4 ：（日）高野史男：《世界大都市》注5 ：

郑也夫：《古代中西城市化与民间社团之比较》《北京社会科学》2001年第一期注6 ：（美）安东

尼·奥罗姆：《政治社会学》，上海人民出版社1989年版，129 页注7 ：同上书134 页注8 ：尤根

·哈贝马斯：《公共领域》（1664），汪晖  陈燕谷主编《文化与公共性》，三联书店1998年版，

P126注9 ：同上书，P128注10：顾准：《资本的原始积累和资本主义发展》，《顾准文集》，贵州

人民出版社1994年版，P315注11：可参阅《中国新闻周刊》《草根力量——中国的民间公益组织》、

《社会学研究》2001年第一期《北京市民间组织个案研究》等文章。

    注12：中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进社区建设的意见》，《新

华日报》2000年12月13日