我看清末新政   袁伟时() 

    20世纪中国的开端，是以义和团事件和八国联军等奇耻大辱过后的清末新政为标记的。近年，

越来越多中国大陆的史家冲破意识形态束缚，走上冷静、客观从学术角度研究这一重大事件之路，

写出了一批高水平的专著。他们分别确认：  “这次新政是在政治、经济、教育、军事等各方面，

较大程度改革旧的封建体制，推行新的资本主义制度……是一次资本主义性质的改革。”  “单纯

的封建专制制度已不存在，民主政治及有关法律有些在试行，有些在准备和确立之中，整个政治制

度正在向资本主义近代化演变迈进。”  清末新政（1901~1911 ）是中国社会变革的非常可贵的开

端。  最值得重视的是它提供了一个东方传统中世纪社会向现代社会转型的典型。无论其成就或失

败，都蕴藏着足以启迪后人的东西。

    最大成就是经济自由窃以为清末新政最大的成就是经济自由。这样说的不言而喻的前提，是传

统或中世纪中国没有现代意义的自由。

    中国人获取自由是由经济领域开始的。就传统经济领域而言，中国人当然可以经营农业、商业

和手工业。可是，有个障碍迎面而来：财产所有权的限制。《大清律》承袭传统，明确规定：“凡

祖父母、父母在，子孙别立户籍，分异财产者，杖一百。若居父母丧而兄弟别立户籍，分异财产者

杖八十。”理由是：“祖父母、父母在，子孙不得私财，礼也。居丧则兄弟犹侍乎亲也，若遂别立

户籍，分异财产，均为不孝，故有杖一百、八十之罪。仍令合籍共财。”  这是严重压抑经营积极

性的规定。更为严重的是清政府为新经济的发展设置了种种障碍。突出的表现是办新式工商、交通

和金融事业，一律实行批准制，往往相应设置垄断特权，不准民间资本自由进入。

    例如，19世纪国际贸易的主导商品是纺织品。它和鸦片是19世纪中国外贸入超的主要因素。为

与外商争利，70年代开始，朝野有关人士就着手筹办纺织厂。1890年上海机器织布局开车生产，这

是中国人自己办的第一个棉纺织厂。从1876年李鸿章批准筹办起算，几经折腾，整整历时14年。1880

年，为办这么一个厂，李鸿章特地上奏，并经皇帝批准，给予该局十年专利，“十年之内只准华商

附股搭办，不准另行设局”. 1888年张之洞在广东筹设织布官局，不得不致电李鸿章协商：“阅

《申报》载，上海布局经尊处奏准：‘十年之内，不准另行设局’；是否专指上海而言？粤设官局

本与商局有别；且进口布多消旺，断非沪局所能遍给，粤给粤用，犹恐不给；当不至侵沪局之利。

望速电复。”  李鸿章的答复是：“粤设官局，距沪较远，似无妨。”  照“不准另行设局”的规

定，双方的说辞都经不起推敲。李鸿章和张之洞是当时权势最大的两位总督，在人治社会官场文化

的氛围中，矛盾顺利化解了。

    但问题没有真正解决，其他人办企业，就没有那么幸运了。郭嵩焘是大清帝国第一位驻外使节，

二品大员。黯然回国退休后，他在给李鸿章的信中说到这么一件事：“轮船之为便利，天下所共知

也。愚劣如湘人，亦习焉而知其利。是以十年以前，阻难在士绅；十年以来，阻难专在官。凡三次

呈请……独不准百姓置造”，第三次是郭嵩焘出面筹办的，已筹集资本两万余，这个航运公司还是

办不成！

    这两个例子带有普遍性。说到底，这是制度问题：传统中国没有经济自由。因此，各行各业要

办点当时的新经济，无不碰到官方批准这一难关。

    这个障碍是怎样打破的？1895年7 月19日，清政府发了一道上谕：“叠据中外臣工条陈时务……

如修铁路、铸钞币、造机器、开各矿、折南漕、减兵额、创邮政、练陆军、整海军、立学堂；大约

以筹饷练兵为急务；以恤商惠工为本源。此应及时举办。”  以这一圣旨为标志，清政府的经济政

策从压制私人资本即剥夺国民的经济活动自由，转变为“恤工惠商”即力求保护和扶植私人资本。

阻力和困难仍然不少，但大体是朝着这个方向前进的。

    如果从1865年辩论要不要学西方借法自强算起，清政府内部整整争论了30年，才得出这么一个

结论。更主要的是鸦片战争以来历经6 次内外战争，特别是甲午战争失败，内外交困，迫使清政府

的经济政策不能不作出重大调整。用当时一篇得到朝廷首肯并转发而流传甚广的奏章的话来说是：

“今日即孔孟复生，舍富强外亦无治国之道，而舍仿行西法一途，更无致富强之术。”  换句话说，

生死存亡迫使这个专制政府不能不放松控制，让老百姓得到一定程度的经济自由。不过，这一权利

的法制化，是1904年初接连颁布《奏定商会简明章程》、《商人通例》、《公司律》后的事。其中

规定“凡设立公司赴商部注册者，务须将创办公司之合同、规条、章程等一概呈报商部存案。”  

与国际惯例一样，办企业仅须登记注册即可。

    与此同时，现代财产所有权亦相应逐步确立。《大清民事刑事诉讼法》在“判案后查封产物”

一节中规定：“凡封票纸查封被告本人之产物，如产物系一家之公物，则封本人名下应得之一分，

他人之分不得株连。”“凡左列各项不在查封备抵之列：一，本人妻所有之物。二，本人父母兄弟

姐妹及各戚属家人之物。三，本人子孙所自得之物。”  这表明财产所有权已从家庭甚至家族所有

转变为以个人为本位。尽管这一规定要不仅在打官司时管用，并要成为全社会的习惯仍须假以时日，

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但这些法律条文的出现，就意味着主流文化开始承认个人财产权的正当性。

    这一变革的影响极其深远。

    首要的是为经济发展奠立了良好的制度基础。经济发展的决定性因素是制度。良好的制度是人

才迅速成长和资金积聚的强大推动器；反之，则资金消散、人才流失。从1901至民国建立，有很多

制约经济发展的不利因素：强势和享有特权的外国资本；厘金和其他苛捐杂税；由于政治制度改革

滞后带来的政府官员腐败；日俄战争及其他突发事件引起的社会不安和动荡；等等。但民族经济仍

有不俗的表现。1895——1913年间，民族资本工业发展速度年均15% ，比第一次世界大战列强无暇

东顾期间的发展速度还略高一点。  其他经济事业发展也比较顺畅。主要的一条是政府不再愚蠢地

坚持以官办或官督商办的垄断经济为路向，扶植和奖励私人资本，建立自由的市场经济制度；加上

工资和原料低廉；市场广阔；这些有利因素足以抵消其他制度性缺陷带来的不利因素（如贪污腐败

和政府效率奇低等）的影响。

    这一制度因素的影响一直延伸到民国。从民国初年到1937年抗日战争爆发，战火连绵，社会动

荡不安。但总的说来，经济仍持续以较高速度发展。1912~1936 年间，尽管有几次世界性的经济危

机，特别是1929年开始的经济大危机，中国工业年均仍增长9.2%.1912~1920年，更高达13.8%.  原

因是北洋军阀政府继承新政的经济自由制度，且有所完善。1927年国民党取得全国政权后，虽然开

始扶植官僚资本，但尚不足垄断国民经济。

    更值得重视的是经济自由对人的解放的重要意义。在所译之书论及西方有经济自由，“乃至民

生安业之事，大抵任民自为，而不过问”之际，严复感慨系之地写道：“读此，则知东西立国之相

异，而国民资格，亦由是而大不同也。盖西国之王者，其事专于作君而已；而中国帝王，作君而外，

兼以作师。且其社会，固宗法之社会也，故又曰元后作民父母……下至守宰，皆以其身兼天地君亲

师之众责……卒之君上之责任无穷，而民之能事，无由以发达……而其于国也，无尺寸之治柄，无

丝毫应有必不可夺之权利”. 没有经济自由，只能事事仰承官府旨意，公民权利就失去基础。在新

文化运动中，陈独秀也一再重申“以独立之生计，成独立之人格”  的极端重要性。

    不过，由于中国传统观念中把公私之分视同善恶之别；加上屡仆屡起的启蒙运动远未完成自己

的历史任务；经济自由的极端重要性，没有被广大知识分子深刻认识。这就为日后的反复留下了祸

根。

    欧美社会矛盾尖锐化催生了程度不等形式各异的公有化思潮；中国作为后发展国家，经济自由

从确立之日起就一再受到西方非主流思潮的冲击。一些敏感的中国知识分子或政治家鉴于西方贫富

差距过大的恶果，认同某些西方非主流思潮，主张用公有经济全部或部分取代私人的经济所有权。

通观20世纪，挑战主要来自三个方面：三民主义中的民生主义；马克思主义；社会民主主义。无政

府主义也厕身其中，但影响极小。按其实际效果，民生主义是官僚资本主义的垫脚石。1949年以后

的马克思主义实践有目共睹。而社会民主主义则成了引导知识分子走向马克思主义的中介。

    一个值得注意的现象是：社会民主主义思想是由一些自由主义者鼓吹的。一个突出的典型是张

东荪。30年代，他认为苏联以及社会主义、共产主义与自由、民主是绝对不相容的。40年代，却认

为“马克思主义与民主主义是一件事”，“民主主义与社会主义是向着同一的方向前进”. 与此同

时，他认为以苏联为榜样，放弃部分自由，首先是放弃经济自由，以计划经济取而代之，是完全正

确的：“苏联还有一点最是为一切产业落后国家所应取法的。那就是对外贸易完全由国家办理……

国家统办对外贸易是计划经济的前提，或柱石。此点办不到，一切必归无效。”“尚有一点亦足以

后进的农业国家所取法。那就是所谓集合农场。”  他把自己的主张归结为建立“计划的社会”. 

他说：“须知在经济方面要有计划，则势必连带到其他方面，如政治方面，教育方面等等……必须

把全社会亦成为有计划性的……只能有计划以内的自由与计划以内的平等，而断不容有超计划的自

由与超计划的平等。……凡自由之足以妨害生产的提高，凡平等之足以使生产降低，则都应该在限

制之列。”在他看来，放弃了政治与经济方面的“绝对自由”，“我们还是不能不要绝对的自由。

这个绝对的自由应该在文化与思想方面。”  严格地说，无论在那一领域，都不可能有绝对自由；

除了少数极端流派，也没有什么人追求绝对自由。不过，失去经济自由，政治、文化、思想等领域

的自由，也就失去最重要的基础。所谓“计划以内的自由”，变成政府自由地“计划”给你什么，

公民则必须绝对接受。这些观点不是个别人的迷误，在那时颇带普遍性。

    苏联成了第二次世界大战的主力之一，国威、军威令贫弱如中国的知识分子十分景仰。再加上

严密封闭的苏联社会的真实情况不易了解，一些人刻意散布它已改变了肆意镇压公民和剥夺民主、

自由的错误，社会主义与民主主义合流的幻象油然而生。另一个重要因素是这些知识分子的知识结

构。他们大多是人文学者，对经济学、政治学所知不深，但又肩负着说古论今、指点江山的重任。

于是，当哈耶克、波普尔根据苏联计划经济及其他资料大声警告这是“通往奴役之路”之时，中国

的一些自由知识分子面对同一现象，却认为是救国救民之路。张东荪自己和知识阶层乃至整个国家

吞下适得其反的恶果，昭示清末新政肇始的经济自由的极端重要性。

    现代社会运作架构的建立全面地看，清末新政的历史功绩可以概括为现代社会运作架构开始建

立。除体现上述经济自由的市场经济体系外，还有以下几个方面：1.现代法律体系和司法制度正在

建立。

    清帝国原来实行的是三权合一的专制体制。市场经济的发展，要求司法独立，并且法律必须与

国际接轨。现代市场经济本来就是国际性的；不按照国际标准逐步建立符合要求的法律和司法体系，

经济无法正常运作。再加上洋人动辄以大清帝国的法律和司法不人道、忽视人权为治外法权存在的

理由，成了朝野人士一大心病。要维护司法主权，废除治外法权，也不能不改革法律体系，建立现

代的独立的司法制度。

    1901年1 月，清廷下诏变法。翌年5 月13日，一道“上谕”下达：“现在通商交涉，事益繁多。

著派沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议。务期

中外通行，有裨治理。”  中国法律现代化由此起步，几经反复，直至20世纪终结，尚未完成。不

过，基本架构已在晚清新政时期奠定。1903年起，《奖励公司章程》、《商标注册试办章程》、

《商人通例》、《公司律》、《破产律》、《各级审判厅试办章程》、《法官考试细则》、《集会

结社律》等等先后出台。影响最为深远的是三个总结性的大法：《大清刑事民事诉讼法》、《大清

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新刑律》、《民律草案》，分别在程序法和实体法领域为中国法律的现代化奠定了牢固的基础。虽

因辛亥革命爆发，《民律》已来不及审议颁布施行，但20世纪上半叶的中国政府无不继承这三个大

法。

    辛亥革命爆发，民国取代了清帝国。出乎人们预料，《大清新刑律》等一系列法律没有随清帝

国的灭亡而被束之高阁。临时政府一成立，司法部长伍廷芳立即向孙大总统报告：“本部现拟就前

清制定之民律草案、第一次刑律草案、刑事民事诉讼法、法院编制法、商律、破产律、违警律中，

除第一次刑律草案关于帝室之罪全章，及关于内乱罪之死刑碍难适用外，余皆由民国政府声明继续

有效”. 孙文同意并咨请参议院核准这个建议。  参议院批准了这个建议，于是，袁世凯就任临时

大总统后，便在3 月10日发布命令：“现在民国法律未经议定颁布，所有从前施行之法律及新刑律，

除与民国国体抵触各条，应失效力外，余均暂行援用，以资遵守。”  清帝国的基本法律略加删改

后继续为新政权服务。

    孙文、袁世凯政府各自的司法部长——伍廷芳和王宠惠都是受过严格的西方法学教育的法学专

家，他们却一致肯定清末制定的法律，而且他们的认识是被当时的社会各界广泛认同的。在革命热

情洋溢的临时参议会批准伍廷芳的建议以前，各省早已纷纷表明了自己的态度。武昌起义，“各省

光复，各省知旧刑律不能再用，江苏省议会，首先就资政院法典股之修正案（即《大清新刑律》—

—引者），去其与共和国体抵触各条外，即用为暂行刑律。湘浙各省陆续仿之。”  以如此广泛的

共识为基础，沿用清末新法律一事，没有受到值得一提的挑战。

    1925年国民政府在广州建立，特别是1927年成为全国政权后，中国法治进程因国民党在包括立

法、司法在内的各领域全面推行“党化”而逆转。但其民法、刑法等基本法律文本仍大体承袭了清

末新政的成果。他们的专制统治，是通过另外两条途径达到的：一是另外制定法例（例如，《训政

时期约法》、《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》等等），把现代公民应有的自由化为乌有。二是

建立以民为敌的机关，严格管制公民的言行。军统、中统和国民党中宣部及各级党委宣传部是其中

最臭名昭彰的。他们开创了执政党直接检查和钳制言论自由、学术自由的体制，冀图以一党的主义

“齐一国民思想”. 中国共产党领导的抗日根据地和后来的解放区，也沿用国民政府的《六法全书》

办案。直至1949年2 月中共中央下令“蔑视和批判”西方“反人民的法律和废止国民党《六法全书》”，

再历经50年代初的“司法改革”，历史出现了30年的断裂。可是，近20年，立法、司法又开始悄悄

地回归清末新政开创的新传统。

    这个新传统无非是接受人类文明的共同成果。以法律来说，是在日本学者帮助下，继承《罗马

法》、《拿破仑法典》等大陆法系传统，制定了这些新法，确立了建立“法治”国家的目标。可是，

大陆法系的缺陷——对个人自由的保障远不如英美普通法系彻底，加上经过日本这个东方专制主义

残留甚多的国家为中介传到中国，又使20世纪的中国人吃尽苦头。新政时期所定有关公民自由权的

法律，总是在列举个人自由后，加上一个后缀：“非依法不得限制之”，从而为专制统治者打着

“依法治国”的招牌剥夺公民自由大开方便之门。辛亥革命后制定的《临时约法》也沿袭了这一错

误，知识阶层中不少人在革命高潮中也欣然接受，这又与中国传统文化把公私混同于善恶、为公可

以侵私的观念密不可分。

    辛亥革命前后，只有章士钊等极少数人察觉这是后患无穷的重大失误。清政府从1906年颁布

《报章应守规则》开始，便利用恶法限制公民的言论自由。1910年12月，它居然利用资政院把原有

的《大清报律》修订为《钦定报律》，由皇帝颁布实行。章士钊尖锐指出，政府此举侵犯了公民的

私权。假如政府或某个公民认为有那些言论违法，可以诉诸法院，依照民法、刑法和正常法律程序

解决；根本不需要什么报律。制定报律，并把书报送检列入其中，“则政府刻刻假定国民之违法，

是直狗马国民也！是直盗贼国民也……如此，则人权之危险不可思议。”  真正第一流的法治国，

不会有此等报律或新闻出版法。这是盲目学日本的恶果。他还批评资政院议员通过此项法律十分有

负于国民。

    1912年3 月11日临时参议院通过并公布了《临时约法》，第二天，章士钊立即撰文揭露它没有

解决公民自由的保障问题。“《约法》曰：‘人民之身体，非依法律不得逮捕、拘禁、审问、处罚。

’倘有人不依法律逮捕、拘禁、审问、处罚人，则如之何？以此质之《约法》，《约法》不能答也。”

他指出，这是许多成文宪法的共同缺陷，应该吸取英美法系的优长予于补救：“然人欲滥用其权，

中外一致。于是英人之保障自由，厥有一法。其法维何？则无论何时，有违法侵害人身之事件发生，

无论何人（或本人或其友）皆得向相当之法廷呈请出廷状（Writ of Habeas Corpus ，现译人身保

护令——引者）。法廷不得不诺，不诺，则与以相当之罚是也。出廷状者乃法廷所发之命令状，命

令侵害者于一定期限内，率被害者出廷，陈述理由，并受审判也。英人有此一制而个人自由全受其

庇荫……兹制者，诚宪法之科律也，吾当亟采之。”  不幸，章氏的呼吁始终未被历届政府采纳，

成了向21世纪中国移交的重大问题之一。

    2.现代教育体系的建立。

    清末新政又一影响极其深远的改革是废除科举，建立新的教育体系。这一改革有三个特点：一

是逐步替代。1901年，清政府已着手改革科举，除立即废除武科外，下令从明年开始，文科乡试、

会试均试策论，不准用八股程式。与此同时，命选派人员出国游学，重开京师大学堂，将原有的书

院分别改设为大、中学堂，并多设蒙养学堂，以期逐步取代旧教育系统。1902年制定了新的学制，

翌年又加以修订，尽管有种种不足，仍不失为建立新教育体系的蓝图。这些措施促进了新式学堂发

展，实际已将年轻一代的教育逐步转移到新的轨道上。废除科举，水到渠成。

    二是当机立断。1904年，清政府决定用逐科（三年一科）削减名额的办法，十年内完成新旧教

育的交替。1905年9 月，袁世凯、张之洞联名上奏：“科举一日不停，士人皆有侥幸得第之心，以

分其砥砺实修之志，民间更相率观望。”  要求立即废除科举。清政府批准了这个建议，一举解决

了这一社会发展的重大障碍。

    三是注意新旧衔接。废除一个沿用了一千多年关乎整个知识阶层的制度，一旦作出决定，倒出

乎意料地顺利。除新教育已逐步生长外，还有三个重要措施：1906年颁布《举贡生员出路章程》六

条，广开门路，原有举贡生员尽量安排，稳定了数以万计的很难再进学堂的那部分士人。1905年开

始，每年一次举行游学毕业生考试，合格者分别“赏给”进士、举人。新学堂毕业生也得到相应的

荣衔。这些措施解决了新旧教育的衔接问题。改革过程非常平稳，没有什么震动。

    科举是选拔官员的制度。在前现代社会，知识阶层出路很窄，科举成了士子上升的主要通道。

进入现代社会，这个制度的优长，已为公务员考试制度所继承；即使由于后来政权频繁易手，这一

考试很不正常，中国向工商社会转型带给知识阶层的机会，也远非20世纪以前所可比拟。时至19世

纪，文科举每科近20万考生，争夺1439名左右的举人名额，而中举后亦仅有1/3 能得到一官半职。

进士虽一般都能当官，但每科名额只有区区300 名左右。  仅与当时为了推广新式教育而办的速成

师范，为改革官制兴办速成政法相比，数量已有天渊之别。问题在改革不够彻底，而不是忽视了传

统。大学独立，思想自由，这是现代教育不可或缺的灵魂；却根本没有进入改革者的视野。海内外

有些学者认为，这一改革瓦解了原有的凝聚力，是日后纷争的根源。其实，当时清政府为了培育和

维护祖传的“凝聚力”，软硬兼施，可没有少花力气：读经占课堂教学总时数高达25-40%；  不准

接触异端邪说，不准干政等禁令频颁；封报、抓人亦时有所闻。无奈历史进程要的已是以自由、民

主为基础的制度凝聚，而统治者仍乞灵于思想管制和镇压。后来的曲折另有原因，不能归罪于改革。

    3.民主政制的开端。

    1905年，清政府派员出国考察政治，设立考察政治馆（1907年易名宪政编查馆），并于11月谕

政务处筹定宪法大纲，启动了政治体制改革向宪政前进的进程。1906年9 月正式宣布预备立宪。1907

年9 月下令设资政院；10月命各省速设咨议局；1909年10月各省咨议局第一次会议开幕；1910年10

月举行资政院会议；这些都是中国民主政治不可忘记的事件。

    19世纪30年代，议院、三权分立、公民自由这些观念随着传教士闯入中国。  历经被国人视为

海外奇谈、异端邪说等阶段，整整费时70年，终于为主流文化所认同。这是一个非同小可的文化变

革。背后是一批睁眼看世界的先驱含辛茹苦默默耕耘，特别是戊戌前后第一次启蒙运动的成果。史

家们早就指出，那些政治考察报告、要求立宪的奏章、变法的建议，乃至各种章程、法律，大都是

包括梁启超在内的流亡者或留学生捉刀代笔，或由外国学者和留学归来的学人直接参与制定；好些

大臣以《新民丛报》等启蒙报刊为写作奏章的依据，更是公开的秘密。以留学归来人员为骨干包括

本国学堂毕业生组成的新知识阶层的形成，他们纷纷被各种新政机关所吸收，推动着官场文化更新。

    推行新政、预备立宪和改革官制又反过来推动新文化广泛传播。士子东渡日本进速成政法、速

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成师范成风，士绅进国内仕学馆的也比比皆是。而办法政学堂，由官方翻译、出版各种宪政和法律

书籍，宣传选举的必要和办法，如此等等实际上成为批判专制、提倡民主的教育。例如，广州《时

敏报》不是什么革命报刊，1904年11月它发表文章说：“近今评论家，有曰：中国之专制一日不变，

则革命之风潮一日不息。旨哉，言乎！……吾闻是言，为之更进一解曰：中国之专制不变，则新政

不能大行。然则中国而不欲兴则已，中国而果欲兴耶，舍立宪法其曷以哉？”  而在官方文件中，

资政院、咨议局都是实行议会民主的过渡机构。不妨看看一段有典型意义的得到“钦准”的奏章：

“光绪三十三年八月十三日钦奉懿旨，立宪政体取决公论，上下议院实为行政之本。中国上下议院

未能成立，亟宜设资政院以立议院基础……窃维立宪国之有议院，所以代表民情，其议员多由人民

公举，凡立法及预算、决算，必经议院协赞，方足启国人信服之心。《大学》云：民之所好好之，

民之所恶恶之。《孟子》云：所欲与聚，所恶勿施。又云：乐以天下，忧以天下。皆此理也。昔先

哲王致万民于外朝，而询国危国迁，实开各国议会之先声。”这段话所以值得重视，一是以慈禧为

首的统治阶层公开认同现代民主制度，且是各种官方文件的共同语调，标志着新政时期主流文化的

重大转向。这个变动虽然有待巩固、扩大和发展，但已清楚表明，上一世纪的启蒙已收到实效。文

化更新是永恒的；而作为特定历史阶段的文化更新，是以17世纪以降的现代文明成果取代各国中世

纪意识形态的历史过程，即通常说的启蒙，却是任何国家无法回避的历史任务。新政值得赞扬之处，

正是体现着这一历史过程的进展。二是中国士绅早已找到中国传统文化与西方现代文化的结合点。

在那些翰林、进士等“正途”出身的官僚所拟圣旨、奏章等官方文件中，现代民主之类皆是祖训，

不必大惊小怪。康、梁等人也是运用这一手法的好手。朝野上下，此唱彼和，在这一方面，并无分

歧。这又一次证明，至今仍有学人把民主在中国的坎坷，归罪忽视传统，并不符合历史实际。

    大清帝国皇族当然想以立宪换取万世一系，江山永固。可是，政治是利益和力量较量后的妥协，

由不得人们为所欲为。任何改革措施，其后果并不是设计者可以完全控制的。清政府设立资政院、

咨议局，要的是驯服的咨询机构。可是，孽种诞生，就自行滋长。研究当时会议文献的论著已充分

说明，它们履行民主和监督功能，绝非后来的橡皮图章所可比拟。1909年10月14日各省咨议局开第

一次会议，11月18日便分别派出代表在上海开会，商议请愿开国会。后来更组成联合会，一直领导

着国会请愿运动，成为监督和推动政府前进的不可忽视的力量。议员们还公开提出组织政党，实行

政党政治问题。在1909年11月30日举行的广东咨议局第一期会议第14次议事会上，议员陈炯明提出：

“本局各议员闭会后，应就各地方提倡建议协会及设法组织政党，为本局之后盾。”结论是：“将

政党二字改为补助机关，亦经多数赞成办理。” 1910 年1 月，21省的速开国会请愿代表团在京组

成“速开国会同志会”，他们发出的公开信呼吁：各地各社会团体和“硕德名彦”，“或分电政府，

或呈恳当道，奏达舆情，以民气民力所蓄积者和平竞进，齐发以向政府。有此纪律之团体，在此时

既为国人之后援，在他日即为政党之先河。”  后来，有的议员果真成了有关政党的骨干。

    中国要实行政党政治不是这些议员首倡的。1905年开起，梁启超冀图推动清帝国走上君主立宪

之路；组织政党成了题中应有之义。1906年开始，“预备立宪宜先组织政党”  的呼声此起彼伏。

1907年10月以梁氏为领袖的政闻社成立，尽管不到一年就被清政府解散，却在中国政党史上留下重

要的一页。他们认为，现代政治就是政党政治。政闻社的名义领袖——“总务员”马相伯在其就职

演说中指出：“政党政治者，现世人类中最良之政治也。夫政治果有更良于此者乎？曰，理想上容

或有之，而事实上则未之闻……人类既不完全，故政治无绝对之美。既无绝对之美，而求其比较，

则舍政党政治无以尚也。”  而所谓政党政治就是两党或多党政治：“道有阴有阳，数有正有负。

吾是吾所是，而不能谓人之尽非。此国家所以能容两政党以上之对立也。故吾侪忠于本党，而不嫉

视他党，可以为光明正大之辩难，而不可以为阴险卑劣之妨害。”  这些都显示了对现代政党政治

的深刻了解。1909~1910 年间议员们对政党政治的呼唤，是体制内的政治家对先驱的回应，亦是观

念更新成果的记录。到了“1911年上半年，政学会、宪政实进会、辛亥俱乐部、宪友会相继成立，

中国的第一批合法政党出现。”  这些变化当然不是单纯的观念更新的成果。关键在社会变了，力

量对比变了，满汉权贵不得不变。以公民的自由权来说，清政府不但于1906年炮制《报章应守规则》，

规定：“不得妄议朝政”；  还在翌年所定《大清报律》中变本加厉，规定报刊均需在发行前送审；

且“不得揭载：诋毁宫廷之语，淆乱政体之语”  等等；开创20世纪中国以法律明文禁制言论自由

的先河。直至1907年12月，清政府仍然严厉谴责“近岁各省绅商士庶……遇有内外政事，辄藉口立

宪，相率干预，一唱百和，肆意簧鼓”；声言“维各国君主立宪政体，率皆大权统于朝廷，庶政公

诸舆论……其开设议院专为采取舆论……固非人人皆得言事，亦非事事皆可参预。”下令要“将关

于政事结社条规，斟酌中外，妥拟限制，迅速奏请颁行。”  这个“上谕”，不但表达了限制公民

言论、集会、结社自由的态度，也再一次表明其立宪初衷是在不得不作出一些让步的同时，力求维

护大权独揽体制。

    可是，这立即遭到一些大臣的反对。两个多月后，宪政编查馆、民政部会奏《结社集会律》，

婉转地否定了这个不合时宜的“上谕”；明确指出：“窃维结社集会，种类甚夥。除秘密结社潜谋

不法者应行严禁外，其讨论政学，研究事理，联合群策以成一体者，虽用意不同，所务各异，而但

令宗旨无背于治安，即法令可不加以禁遏。其在欧西立宪各国……故自学术、艺事、宗教、实业、

公益、善举，推而至于政治，无不可以稽合众长，研求至理。经久设立，则为结社。临时讲演，则

为集会。”还说：“中国古昔……周末百家竞胜，各聚朋徒……隐与结社无殊。其后寓论证于讲学”

. 力陈包括政治结社和集会在内的集会结社必要并使之合法化；虽对政治集会和结社仍采取批准制，

并严格限制规模（政治结社不超过100 人，集会不超过300 人），其他集会、结社则实行登记制，

大大拓宽了自由度。这些大臣所以敢于提出这些意见，主要原因一是中国人公开和秘密组织的社团

已在海内外星罗棋布。“据考，清末仅商会（含总会和分会）就有900 余个。到1909年，各地共建

成教育会723 个……农学会到1911年至少有总会19处，分会276 处。仅此三项相加，已达2 千有余”

. 要镇压，谈何容易！二是他们比较了解世界文明的进程，如此剥夺公民自由，即使办得到，也实

在过于野蛮。

    1902年2 月成立的上海商业会议公所（后按章改名为商务总会），可说是中国第一个新式商会。

它的建立，就是因为中英等国在上海谈判修订商约，英国政府根据在华英商商会的意见咄咄逼人；

中方代表吕海寰、盛宣怀因对商情缺乏深切了解而十分被动；盛氏催促商界立即成立自己的组织，

以便汇集意见和要求，扭转被动局面。1904年1 月，清政府批准下达商部制定的《奏定商会简明章

程二十六条》，推动各地组织商会。商部提出的理由是：“纵览东西诸国，交通互市，殆莫不以商

战角胜驯至富强。而揆厥由来，实皆得力于商会。商会者，所以通商情保商利……”. 从19世纪70

年代开始，郑观应等人就反复呼号要商战，应组织商会及其他措施，30年后，终于为清政府认同。

    此后，商会不但以每年一百个左右的速度增长，且成长为无法忽视的社会力量。中国的商会从

诞生之日起，就有鲜明的特点：一是传统与现代相结合，逐步过渡。传统的行会成了新组织的重要

基础。以上海来说，四明公所（宁波会馆）、广肇公所（粤商）等地区商人的传统组织及传统行会

（茶业会馆、丝业会馆……）均有代表参加，有的还成为主要领袖。沈阳商人早在1874年已自发组

织了自己的“公议会”，处理商人和各行业的公共事务；直至1902年才奉命改名为奉天商务总会。 

二是承担了好些工商管理功能。根据奏定章程，企业的信用公证、专利考核和申报、调解商业纠纷、

帐本发行以及推动和支持创办公司，都属它的功能，商会成了工商企业家颇具权力的自治组织。三

是组建消防队，组建自卫和维持社会秩序的武装——体育会（实际是准军事组织）和商团。北至东

北，南至广东，几乎所有商会都先后组建了消防队和商团。最突出的是上海，1905年，以上海商务

总会为背景，组成上海城厢内外总工程局，承办所有马路、电灯以及城厢内外警察一切事宜，已经

有点市政府的味道了。辛亥革命爆发，大部分地区政权转移几乎兵不血刃，各地商会功不可没，而

原因之一是它们手上有枪。在民国建立后至1927年国民党夺得全国政权以前，各地商会除努力自卫

维持地方稳定外，几乎对每一关乎自己利益的重大国事都敢于发表独立见解，而不怕冒犯政府。这

也与它们实力雄厚密不可分。

    知识阶层的结社在戊戌维新时期已出现第一个高潮。进入新政时期，因帝俄不肯按约撤兵，冀

图霸占东北而触发的拒俄热潮；因美国排斥华工，各地商学纷纷联手抵制美货；如此等等的救亡活

动令各种报刊和团体如雨后春笋。再加上为推行新学制而广为组织教育会，开头虽是官办且专注教

学业务研究，但终究不能不卷进社会浪潮，大都变为代表知识阶层利益的团体。至于各种专业性的

组织和矢志追求自由、民主的公开或秘密的团体，也乘清政府失控而崛起。

    羽翼渐丰的中产阶级和知识阶层自行其是，集会、结社、言论自由日益扩大，从而使新政时期

至1927年间成为中国大陆自由度最大的时期，公民社会的雏形已经形成。

    两个功亏一篑说明什么？

    清末新政推动了中国社会前进，但大清帝国垮了。中国胜利，清廷失败。高兴？遗憾？见仁见

智。不过，历史留下两个功亏一篑的记录，却值得人们认真思考。

    清帝国功亏一篑，没能保住自己的国号和皇位。原因何在？它是从三方面自己把自己打垮的：

1.    政治制度改革当断不断。

    从1906年宣示预备立宪开始，走文明国家共同的议会民主之路，已是无可抗拒的趋势。1910年

1月、6月，各省咨议局联合会连同各省商会、教育会及其他绅民代表两次发动速开国会的请愿运动；

9、10 月间，各省督抚纷纷电请先设内阁以立主脑，开国会以定人心；各地学生接连罢课；资政院

也通过决议上奏，请速开国会。这些情况表明，经过近十年改革实践，民众、士绅和各级官吏的认

识渐趋一致，政治制度改革迈大步的时机已经到了。可是，清政府虽然把原定十年的预备立宪年限

缩短为五年，仍然扭捏作态，不肯在翌年立即召开，坚持在1913年才开国会。1911年5 月说是组织

责任内阁，却换汤不换药，弄出一个不伦不类的皇族内阁。改革时机，稍纵即逝。当断不断，并且

一再激怒各种社会力量，通过体制内改革整合社会的机会白白流失了。

    2.    无力制止贪污。

    中国传统专制王朝，也有分权制约的设计，有纠举和监督官吏乃至最高统治者的机构；而以儒

学为代表的思想教育和道德约束，其精美和深厚可称并世无双。但中国历代官吏的贪污也是惊人的；

清代也不例外。历来的统治者都说要反贪污，可是在专制制度下往往成效不彰，处在衰败时期的清

帝国更是如此。原因是：第一，有些行贿受贿活动已成为官场习惯，人人如此，法理和是非界限已

经模糊。第二，担负反贪重任的监察系统同样没有逃脱腐化的命运。“近日言官卖摺之风甚夥。……

大抵皆以贿陈奏者也。……明朝言官多争意气，今朝言官多因贿赂，可耻之甚！”  他们也会揭露

若干黑幕，但很难求得公正、彻底，且很可能是以黑反黑。第三，没有独立的司法和监察系统，它

们都不过是行政系统的附属物。最后的裁决权掌握在专政政权的最高统治层特别是皇帝、皇太后或

其他专制者手中，当他们本身不乾净时，要真正反贪无异缘木求鱼。第四，社会生活没有民主化，

民众维护自己权益的现代公民意识没有形成，也没有形成强有力的独立的新闻舆论监督。一些报馆

是官办或接受官方津贴的，缺少现代报刊的独立品格。总之，晚清贪风无法遏止无非再一次证明，

没有外力，专制政权不可能真正纠正自身的弊端。

    3.    重蹈国有经济的死胡同 .众所周知，清帝国覆没的直接导火线是1911年强制推行铁路国

有政策。这一措施犯了双重错误：一是直接侵犯广大民众的权益，触发众怒，犯了一般统治者通常

不敢犯的错误。收回铁路利权，不是一般商业行为，而是经济利益和捍卫主权的政治行为相结合的

群众运动。有的路权（如川汉、粤汉）是历尽艰辛，才从外国人手中争回来的。1903年12月清政府

颁布《铁路简明章程》，改变铁路只准官办或外国人办的状况。“在1903-1907 年的5 年间，全国

有15个省份先后创设了18个铁路公司。”其中13个商办，4 个官商合办或官督商办，坚持官办的只

有1 个。  有的股金是按亩收取的，群众性很强。公司和筑路权都曾依法办理有关手续。清政府收

归国有，既违法，又与民众对立。加上政府手中没钱，打算借外债来办，更引发强烈的民族情绪。

火山因此喷发。

    二是重蹈洋务运动覆辙。将筑路权收归国有的唯一藉口是这些公司管理混乱，筑路进展缓慢，

成效很差。这符合事实。它体现了中国企业家成长缓慢，法治不健全的现实。说企业家腐败，政府

官员就不腐败吗？政府要有所作为，只能从加强法治入手，引导股东们通过法定程序，自行整顿，

推动企业家更快成长，走向健康发展之路。市场，也只有市场，才能教会人们怎样经营自己的企业。

越俎代庖已属违法；收归国有，忘记洋务运动在官办经济的死胡同中打转，碰得头破血流的教训，

完全是往后倒退的蠢行。

    孙文号称发动过十次武装革命，其实都是少数人的军事冒险或投机行为，没有打倒腐朽的大清

帝国。后者是被自己的三大错误打倒的。三者的背后则是专制烙印太深。可是，10月10日武昌起义

的枪声一响，11月3 日清政府采纳公布的《重大信条十九条》，却是中规中矩的君主立宪政体。转

化只差一步，确实是功亏一篑。这样说是不是否定革命的作用呢？新政时期的社会进步是多种力量

合力推进的成果。革命派也是这多元中的一元。没有革命迫在眉睫必须着力化解这一压力，清政府

不可能有那么大的改革决心。革命派的作用不可抹杀。

    再看看另一个功亏一篑，有些问题就更加清楚了。

    从历史年代来说，清末新政结束于辛亥革命。但从社会变革的角度去观察，新政仍在延续。1912

年，皇帝退位，总统登台，实际变动却不大。新政成功的方面（如经济），继续成功；新政失足处，

不进反退。后者最主要的表现，是没有完成新政已经开了头的建立现代民主政治制度的历史任务，

从而失去了稳定社会秩序的制度保证。作为一个历史见证人，章士钊在1962年说过一句意味深长的

话：“今之论士，语涉辛亥革命，往往过于夸张，估计成功二字，溢量殆不知何许。”  这是20世

纪中国又一次功亏一篑。为什么会出现这个状况？

    谴责袁世凯？说到底，他不过是新旧参半一类人的代表或符号。转型中的东方社会，此类人为

数甚多。我们的问题正是面对这类人如何推进民主化过程。谴责他们的倒行逆施当然应该；但满足

于严厉谴责，没有进一步的分析，等于宣布无能回答这个问题。

    近年流行谴责激进主义。除了像无政府主义之类影响不大的小宗派外，当时称得上激进的非国

民党莫属。时人目之为“暴民专制”. 这个恶谥的获得，很大程度是1913年处理宋教仁案中逆潮流

而动的后果。宋案是袁世凯用暗杀这样卑鄙的手段消灭政敌的事件；国民党是正义的受害一方。可

是，国民党选择了以暴力回击暴力，用最激进的武装反抗（所谓“二次革命”）去处理这一案件，

在三个方面逆潮流而动：1.逆法治大潮。这是一个严重的刑事案，上海地方法院正在依法办理，勇

敢地传讯国务总理赵秉均，写下20世纪中国司法史空前绝后的壮举。孙文及其国民党不但没有抓住

这一时机推进法治，反而抛弃法治，错误地选择非法的军事手段去对待违法的罪行。

    2.逆人心思定的潮流而动。当时人心思定，并不存在爆发革命的客观形势。上海总商会的通电

说得好：“前年武昌起义，海内响应，人民苦于专制，急求改革，不惜牺牲生命财产，克成共和……

而秩序渐安，人心渐定。当此春夏之交，正商业进行之际……讵意风波迭起，谣诼朋兴……各埠成

交之货物，纷纷函电止退……或者谓法兰西过去时代，恐慌倍蓰于今日，商人所见者浅，未能远谋。

然师人者当以覆辙为殷鉴，毋宁舍短而用长……窃谓宋案审判于法庭，借款、选举取决于议院，自

有法律为范围，岂尚血气为胜负。商人在商言商，不知附和，若有所破坏而无建设，乱靡有定，胡

所底止。”  有大量史料证明，这种情绪非常普遍。

    3.逆党内的理性声音而动。国民党系掌握武装的官员和将领，无一不认为力量对比太悬殊，武

装反抗绝无取胜的可能。孙文不仅充耳不闻，而且不惜采用不齿于人的手段，强迫别人跟他走。当

时真正称得上孙文“亲信部队”的只有南京第八师，1913夏间，该师人数不过三千。孙文竟派人

“携番银两万，买收营连长而人，令其屠杀师旅长自代而起义”！这些师、旅长闻讯只好表态：

“吾师以内讧毁，不如以全部讨袁亡”，被迫仓促起义而覆没。  从政治文化的角度看，这是自持

目的“正义”，而敢于不择手段。“护法”时期，孙文还一再故伎重演；后来，蒋介石掌权，更频

频效尤；成了20世纪中国政治文化的一股浊流。

    这一举措带来严重后果。  “二次革命”给袁世凯摧毁国民党和国会找到了藉口。他轻而易举

地以叛乱为由，宣布解散国民党，并剥夺国民党员的议员资格，从而使国会不足法定人数无法运作。

袁世凯成了没有国会和强大而合法的反对党制衡的寡头总统！由于失去制度约束和合法反对派的牵

制，御用的参政院顺利成立；稍后，就是由这个参政院两次推戴，把袁世凯抬上皇帝宝座的。历史

明确记下：不是国会贻误了中国，而是撇开国会和法治带来灾难性后果。

    梁漱溟是老同盟会员；辛亥革命后在京津当记者，“所有民元临时参议院、民二国会的两院，

几乎无日不出入其间……当时议会内党派的离合，国务院的改组，袁世凯的许多操纵运用，皆映于

吾目而了了于吾心。”  这段自述表明，他熟悉和认真观察过民初政治状况的变化。1922年1 月，

他在一次公开演讲中说：“现在很清楚摆在外面的，就是武人势力的局面……至于说到助长这种武

人势力的原因，却不能不责备革命先辈，他们无论如何，不应用二次革命那种手段。二次革命实在

是以武力为政争的开端。从此以后，凡是要为政治活动的，总要去奔走武人的门下……武人的威权

从此一步一步的增长，到现在而达极点。”  这位过来人的意见，值得人们深思。

    应该进一步追问，为什么国民党人会走向这样的道路？唯一的解析是他们没有受到足够的现代

民主政治教育，自由、民主、法治、政党政治等观念没有在包括孙文在内的领导群体的脑袋中扎根。

笔者已有专文论述，限于篇幅，此处不赘。

    有些论者反对激进主义，却没有注意这一情况。他们察觉了激进的恶劣后果，但错误地归罪于

启蒙。其实，问题恰恰出在20世纪中国那些号称“领袖”、“政治家”等吃政治饭的人物，往往缺

少现代政治的基本常识。这不是个别人的缺陷，而是知识阶层整体水平的体现。改变这个状况，要

多种条件汇合。传播现代文明的基本知识，提高国民素质，开民智，尤其是开官智，是其中不可缺

少的因素之一。有意无意把启蒙等同于激进，既混淆了概念，亦与事无补。至于有的人说得天花乱

坠，就是不肯承认或不愿坚持自由、民主、法治是现代社会不能逾越的底线，那就更加难于理解了。

    以上情况表明，新政真正的终结是在1913年。而公民社会自由空间的扼杀，更迟至1924年，以

镇压广州商团为标志。  改组后的国民党务求社会生活各领域的“党化”，并于1927年后推向全国，

其恶果至今仍历历在目。

    无论东方西方，现代社会运作的基本架构是相同或大同小异的。由于这个基本架构形成于西欧

北美，因此，尽管形成这个架构的具体途径，因各国历史传统而产生种种差异，“学习西方”的主

流文化成了无法抗拒的历史必由之路。包括清末新政在内的东方各国现代化进程的成就与失误，都

来源于对这个历史必然的态度。最大的障碍一是被传统禁锢而激发的狭隘民族情绪（包括它与西方

西方极端流派结合形成的“现代”形态）；二是以西方的极端思潮抵制建立自由、民主、法治的社

会制度。各国现代化进程的快慢，往往取决于冲破传统禁锢和抵制西方极端思潮的状况。坚持不懈

地启蒙，是打破这些障碍的必不可少的一环。中国大陆当前的改革开放，是清末新政的继续。那么

多似曾相识的现象纷至沓来，所订法律的目录如出一辙，显示了历史任务无法逾越。“与国际接轨”

为朝野上下所接受，表明历史毕竟在前进。

    研究清末新政的成功与失败，东方社会现代化之路，应该说大体上是清楚的。

    2000年10月